1. 사실관계

A와 B구역은 1990년 5월 9일 구 「도시재정비 촉진을 위한 특별법(도시재개발법)」 제4조에 따라 최초로 지정ㆍ고시된 정비구역으로서, 같은 법 제6조의2(재개발사업은 그 시행을 위해 필요하다고 인정할 때에는 재개발사업의 계획이 정하는 바에 따라 재개발구역을 2 이상의 사업시행지구로 분할해 시행할 수 있다)에 의거 원래 10개 지구로 분할돼 있었으나, 이 중 8개 지구가 사업성 부족으로 인해 사업에 아무런 진척이 없는 상태로 장기간 방치돼 있자 부산광역시는 2007년 2월 8일 이미 사업이 완료된 기존 제1지구와 제8지구를 제외한 나머지 8개 지구 중 제2, 3, 4, 5지구는 통합2지구로, 제6, 7, 9, 10지구는 통합3지구로 각각 통합하는 내용의 정비계획 변경(이하 이 사건 정비계획 변경)을 결정ㆍ고시했다.

그 구체적인 내용을 살펴보면, ①이 사건 정비계획 변경 전의 기존 각 지구 면적은 최소 8252㎡, 최대 13만1116㎡였으나 이 사건 정비계획 변경 후 통합2지구의 면적은 4만6610.5㎡로, 통합3지구의 면적은 4만4432㎡로 변경 전과 비교해 약 4~5배 증가했고 ②건축물의 최고높이ㆍ층수가 통합2지구의 경우 당초 `15층`에서 `205m, 60층`으로, 통합3지구의 경우 당초 `15층~20층`에서 `205m, 60층`으로 대폭 상향 조정 ③기존 지구 내 일부 도로를 폐도하는 대신 통합2지구 내 도로는 18m, 북측도로는 10~12m로 각 그 폭을 확장하고 보행전용로 10m를 신설했으며, 각 지구로부터 그 면적 비율에 따른 부지를 확보해 학교 부지 8904㎡와 공원 부지 3256㎡를 신설ㆍ확장하고, 기존 제3지구 소재의 교회 부지를 제2지구 내로 이전ㆍ배치하는 등 정비기반시설의 위치가 대폭 변경됐으며 그 규모 역시 당초 2만9595.5㎡에서 3만2956.4㎡로 11.4% 증대됐다.

한편, 기존 제3지구에는 이미 조합이 설립돼 시공자와 공사도급가계약 및 금전소비대차계약을 체결하는 등 업무가 진행 중이었는데, 이 사건 정비계획 변경 이후 조합설립 변경인가를 받지 못하고 있다가 통합2지구 전체에 대해 새로운 조합(이하 통합2지구 조합)이 설립되자 시공자는 기존 제3지구 조합에 계약 해제 등에 따른 손해배상책임을 묻겠다고 통보했다. 이에 기존 제3지구 조합(원고)은 「도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)」상의 조합설립인가권자인 부산 동구청장(피고)을 상대로 통합2지구에 대해 한 조합설립인가 처분의 취소를 구하는 소를 제기했다.

2. 원고의 주장 요지

이 사건 소송에서 원고는, 이 사건 조합설립인가 처분은 이미 동일한 정비구역을 대상으로 원고에 대한 조합설립인가 처분이 이뤄져 원고가 사업 주체로 존재하는 상황에서 내려진 처분으로서 `1 정비구역 1 사업 주체 원칙`에 위반해 위법함을 주장했다.

3. 법원 판단의 요지

원심은 동구청장의 조합설립인가 처분은 `1 정비구역 1 사업 주체 원칙`에 반한다고 볼 수 없는 것으로 판단하고 원고의 청구를 기각했고, 이에 원고가 상고했으나 대법원은 항소심 판단이 정당하다고 봐 심리불속행 기각 판결을 선고했다.

원심은 기존 제3지구가 소멸했는지 여부는 판단하지 않은 채, 다만 기존 제3지구와 통합2지구는 동일한 정비구역이 아니어서 이 사건 조합설립인가 처분이 `1 정비구역 1 사업 주체 원칙`에 반한다고 볼 수 없다고 판단했다. 그 이유로, ①위 각 지구의 토지등소유자 수가 완전히 다른 점, ②정비구역 및 그 면적, 정비기반시설 및 공동이용시설 설치계획, 건축물의 주용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이ㆍ층수 및 연면적에 관한 관계 등의 측면에서 이 사건 정비계획 변경 전ㆍ후의 정비계획이 상이한 점, ③정비구역은 정비계획과 불가분의 관계에 있어 그 법률적 운명을 같이하므로 정비계획이 상이한 이상 정비구역은 동일하지 않다고 봐야 하는 점 등을 제시했다.

또한 원심은 당초 승인처분의 대상인 추진위가 새로운 정비구역에서 도시정비사업을 계속 추진하는 것이 도저히 어려워 그 추진위의 목적 달성이 사실상 불가하다고 인정되는 경우에 그 실효를 인정할 수 있는 것으로 판단한 대법원의 판단(2013년 9월 12일 선고ㆍ2011두31284 판결)을 근거로, 기존 제3지구와 통합2지구 조합의 상이성, 이 사건 정비계획 변경 전ㆍ후 정비계획의 상이성, 원고와 통합2지구 조합의 각 조합원 수 및 현황 등을 종합해 원고가 통합2지구에서 이 사건 정비계획 변경에 따른 사업 시행을 추진하는 것은 사실상 불가능하다고 보고 이 사건 조합설립인가 처분은 실효됐다고 판단했다.

4. 결론

대법원의 판례(2013년 9월 12일 선고ㆍ2011두31284)는, 일정한 정비예정구역을 전제로 추진위구성승인 처분이 이뤄진 후 정비구역이 정비예정구역과 달리 지정돼 해당 처분의 효력이 문제된 사안에서 "도시정비사업을 원활하게 진행하기 위해 추진위제도를 도입하는 한편 1개의 정비구역 안에 복수의 추진위가 구성되는 것을 금지하는 등 그에 대해 특별한 법적 지위를 부여하고 있는 도시정비법의 입법 취지와 추진위구성승인 처분이 다수의 이해관계인에게 미치는 파급효과 등에 비춰 보면, 일정한 정비예정구역을 전제로 추진위구성승인 처분이 이뤄진 후 정비구역이 정비예정구역과 달리 지정됐다는 사정만으로 승인 처분이 당연히 실효된다고 볼 수 없다"고 판시했다. 다만 예외적으로, 정비예정구역과 정비구역의 각 위치, 면적, 토지등소유자 및 동의자 수의 비교, 정비계획이 변경되는 내용과 정도, 정비구역 지정 경위 등을 종합적으로 고려해 당초 승인처분의 대상인 추진위가 새로운 정비구역에서 도시정비사업을 계속 추진하는 것이 도저히 어렵다고 보여 그 추진위의 목적 달성이 사실상 불가능하다고 인정되는 경우에는 추진위구성승인 처분의 실효를 인정할 수 있다고 판단했다.

위 대법원 판결은 다수의 단체가 난립해 도시정비사업 추진 안정성이 훼손되는 것을 방지하기 위해 추진위제도를 도입한 도시정비법의 취지를 다시 한번 확인해 줌과 동시에, 정비구역(또는 정비예정구역)의 변경에도 불구하고 행정청의 인가(또는 승인)를 받아 설립된 조합(또는 추진위)은 계속해서 존속한다는 점을 확인했다. 그러나 위 판결은 하나의 정비구역을 대상으로 구역이 확장되는 경우의 문제로, 두 개 이상의 정비구역이 통합된 이 사건과는 사실관계에서 다소 차이가 있다.

이 사건 항소심 법원은 조합설립인가 처분의 실효는 인정하면서도 기존 제3지구 지정의 실효와 기존 제3지구의 소멸은 인정하지 않음으로써 이 사건 정비계획에 따른 법률관계를 명확히 하지 않고 다소 해석의 여지를 남겨놓았다. 대상 판결은 정비구역 해제 등의 절차가 없는 상태에서 단순히 정비구역 통합만을 이유로 조합설립인가 처분의 실효를 명시적으로 인정했다는 점에서 의의가 있다.

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이재현 변호사 기자

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